黃俊能／行政院科技部關鍵基礎設施防護安全評估分析總計畫主持人、行政院國家關鍵基礎設施防護推動專案小組委員、中央警察大學副教授
一週之前，個人前往台中港擔任「國家關鍵基礎設施防護指定演練」之訪評委員，當天會議個人就提出天然氣對台灣供電的重要性(天然氣約占台灣三分之一供電)，台中港為台灣重要兩大天然氣儲槽之進口港，務必要對天然氣之供應穩定性進行詳細的檢討與評估，並強化安全防護，沒想到，才講不到幾天，就出事了。一家中油外包廠商，竟然可以造成台灣電力的大斷電，代表國家的重要關鍵基礎設施之風險管控不足，也表達出中油(上游)與台電(下游)之重要關鍵基礎設施之高度相依性關連。
8月15日下午4時50分左右(稱為815大停電)，台灣各地陸續傳出大跳電災情，包括台北、新北、桃園、新竹、台中與高雄都出現跳電情形，中油人員操作天然氣電動閥失誤導致全台大停電，造成大潭電廠六部機組跳脫所致，各大都會區紅綠燈也跟著跳電，缺乏號誌指引，光新北市就有交通號誌1350處受到影響，引起交通出現大打結，不少交通意外頻傳，民眾受困在電梯內共有177處，台電進行分區限電，影響全台近668萬戶停電，成為台灣有史以來第三大停電，各顯出電力孤島的台灣，關鍵基礎設施的高度脆弱性。
這些影響台灣的重大事件，並非偶發，大家若還有印象，去年6月2日一場持續兩小時豪大雨，將國家重要門面桃園國際機場弄得裡裡外外都進水，地下停車場竟然如同一條小溪，還漂浮著旅客的行李箱，國道唯一進入桃園機場航站的車行地下道淹水將近五米，如同一座游泳池，車流回堵數公里，上千名旅客塞在路上，國家唯一重要機場與重要連外國道如此不堪一擊，機場癱瘓運作將近數十小時，讓國際上看笑話。
不論是全台大停電，或是國際機場大癱瘓，都真實地曝露了我們國家關鍵基礎設施的高度脆弱性。這些事件，其實是不停地在台灣地區不定期的發生，例如2014年高雄市前鎮區與苓雅區發生丙烯氣爆炸事件，32人死亡與300多人受傷，2005年因颱風造成石門水庫原水濁度飆高，衝擊北部地區民生與工業用水，甚至危及科學園區運作，2006年恒春地震，造成屏東中華電信枋山海纜斷裂，不只中斷網路與通訊服務，甚至衝擊亞太地區金融服務系統。
關鍵基礎設施(Critical Infrastructures, CIs)包含電力系統、供水系統、交通系統、資通訊系統、金融銀行系統、重要政府機關、緊急救護與醫療系統等，皆攸關民生社會與國家安全治理、系統、次系統或服務功能，均可能受損或因相互關連性系統之癱瘓而無法發揮作用，就如此次的中油天然氣中斷而影響到電力系統的正常運作。
在天然災害(如地震、颶風、海嘯、洪水等)或人為恐怖襲擊(如金融失序、工安事件、爆炸、緃火、電力中斷、網路入侵等)，關鍵基礎設施都扮演著重要的角色，在難以預測或預警之天災人禍頻傳的情況下，其後果可能造成重大生命與財產損失，或重大系統的受損，而影響全面經濟或人民健康，甚至導至國家安全之虞慮。
近年來，先進國家投入相關研究，運用風險分析(Risk Analysis)與各種模擬及方法論，確保政府在面臨天災或是人為破壞時，能維持各項民生設施供應，經建設施正常營運，以及社會安定與國家安全，已經成為全球各國政府施政的主要任務。這些案例充分說明現代化社會中，因大量依賴各項關鍵基礎設施與系統，同時也潛藏著各類重大系統的脆弱性與危機。
台灣是一個高度現代化的國家，不論在工業生產、商業交易、或日常生活上都高度依賴電、水、能源、交通、資通訊網路、金融等設施，這些設施或系統一旦因為天然災害或人為破壞造成中斷，對整體社會的運作和國家安全將會產生極大的衝擊與傷害。筆者長期研究關鍵基礎設施防護(Critical Infrastructure Protection,CIP)的看法，給予以下建議：
何謂「國家關鍵基礎設施」？簡單的講，就是一個國家公有或私有、實體或虛擬的資產、生產系統以及網絡，因人為破壞(如戰爭、恐怖攻擊、人為操作不當)或自然災害(如地震、颱風)受損，因而有影響政府及社會功能運作、造成人民傷亡或財產損失、引起經濟衰退、環境改變或其他足使國家安全或利益遭受損害、及民眾對政府信心喪失等。
美國911遭受恐怖攻事件之後，於2003年公佈美國總統命令，由美國國土安全部(Department of Homeland Security)主導，開始對關鍵基礎設施保護投入大量精力，並持續擴充關鍵基礎設施之項目與內容，以防護重要的關鍵基礎設施，並且對關鍵基礎設施有明確的定義，依美國總統令第七號中大致提到六個定義與關鍵基礎設施及重要資源(Critical Infrastructure/Key Resources），在認定上，是一個重要的指導性政策綱領，以作為判斷何為「關鍵基礎設施」的依據：
1. 當受到大規模殺傷性武器攻擊會造成災難性的健康影響或造成大規模傷亡；
2. 損害國家部門和機構執行基本任務以確保公眾健康和安全的能力；
3. 損害國家和地方政府維持秩序和提供最低限度的基本公共服務的能力；
4. 損害私營部門確保經濟有秩序運作和提供基本服務的能力
5. 透過對經濟影響的關聯性，造成其他重要基礎設施和關鍵資源的負面影響(即所謂關鍵基礎設施的相依性interdependency, 例如天然氣中斷造成台電電力系統亦中斷)；
6. 削弱公眾對國家經濟和政治機構的士氣和信心。
依以上的指導綱領，台灣的油料、天然氣、電力、重大交通系統(國際機場、高鐵、捷運、重大港口)等絕對都是國家重要關鍵基礎設施，而這次電力系統失去運作功能，決對是嚴重損及社會及經濟秩序之運作與基本公共服務能力、甚至造成其他重要基礎設施和關鍵資源的牽連(例如科學園區生產影響、交通號誌失序造成交通事故)、公眾對國家經濟和政府單位或機構士氣和信心之嚴重打擊。
筆者與多位研究學者在民國100年至102年間，參考各國經驗，導入風險管理程序，協助行政院定義了我國的「國家關鍵基礎設施」(由科技部補助研究經費執行)，總共分為八大類，包含能源、水資源、資通訊、交通、銀行與金融、緊急救援與醫院、中央政府及主要都會、高科技園區，各大類中尚區分不同次項目(如能源包含電力、油料、天然氣、及核燃料等)。
雖然，研究成果已完整建立出我國「國家關鍵基礎設施」之所有部門與主管機關，並完成台灣各項關鍵基礎設施防護計畫與作為，但因「國家關鍵基礎設施防護」等相關立法程序一直沒有通過，關鍵基礎設施經營單位無法源依據及無強制要求，使得國內不停出現各種重要設施發生重大危害與運作癱瘓(如高雄氣爆、機場大淹水、815大停電)。
要如何儘速解決國內如此高度脆弱的關鍵基礎設施呢？20世紀最後25年中，在人類探討重要課題中，是如何持續維持一個永續(sustainability)及靭力(resiliency)的社會與都市。一些重要的關鍵問題與趨勢必需儘速檢討及解決，包括：
1. 大型自然災害事件對關鍵基礎設施及都市環境所產生的影響越來越大；
2. 氣候變遷(climate change)與全球氣候暖化(global warming)的潛在影響與效應
3. 恐怖攻擊(人為疏失)對關鍵公共系統的風險增加；
4. 未來是否有充足的食物和乾淨飲用水之分配；
5. 石化能源和礦產資源的可用性與限制；
6. 大型自然災害事件的實際與感知能力的提升；
國內關鍵基礎設施私有化、民營化或公司化愈來愈高，皆因資本市場及活化資產增加競爭力之緣故，重大關鍵基礎設施將來由民間介入市場之操作趨勢也愈來愈明顯，其安全防護將更難控制，不管石油市場(如台塑石油)、電力市場(和平電廠)、天然氣市場、化學原料製造(李長榮化工管線造成高雄氣爆)、交通系統(高鐵、捷運、航運)、資通訊系統(如中華電信、遠傳電信)等等，如何訂出一套國家關鍵基礎設施安全運作體系，對社會公共安全給予最大保障，及顧及國家經濟發展，將是重大挑戰及課題。
最後，無論台灣的關鍵基礎設施如何地脆弱，天災人禍威脅如何地衝擊這片土地，我依然對這片土地上的人民與關鍵基礎設施部門有信心，依然相信勇於面對問題、解決問題的人，才是勇者，才是智者。天佑台灣！