從全球食品供應鏈探討食品安全系統之建構
-以美、日、歐盟等國為例
Critical Infrastructure Protection and Food Chain Security System
黃俊能[1]
摘要
民以食為天,食品安全是重要的民生議題,也是全球性跨境界的問題,台灣每距一段期間,就會爆發重大食品安全事件,其後續相關食品安全事件影響極大,問題層出不窮,造成台灣民眾對食品安全產生恐慌及食品供應鏈經濟亦大受嚴重衝擊,黑心食品與食品安全問題一再發生,因此如何保障吃的安全,乃是當前台灣的重大民生議題。農業與食品(Agriculture and Food)為各國重要國家資產,幾乎都列在各國關鍵基礎設施防護(Critical Infrastructure Protection, CIP)的項目名單,例如美國國土安全部,針對農業與食品部份於2010年公佈了「食品農業個別部門防護計畫」(Food and Agriculture Sector-Specific Plan);日本厚生勞動省及消費者廳亦公佈相關食品之安全規範,如「食品中農藥殘留管制」、「食品中放射性物質對策」等。而在食品安全供應鏈管制方面,幾乎所有國家皆採用風險管理(Risk Management)的方式來執行農業與食品關鍵基礎設施與供應鏈之防護,風險分析幫助各國政府查明主要的食品安全資產、食品安全供應鏈評估風險,及確定各項食品安全戰略和訂定優先防護次序,並且減輕對各國所造成之食安風險。本文透過參考美、日、歐盟等先進國家,對食品關鍵基礎供應鏈防護及管制之作法,以強化近年來台灣面臨各項食安風暴所導致的社會、經濟之衝擊。
關鍵詞(中文):食品安全、關鍵基礎設施、風險管理
Key words (英文):Food Security, Critical Infrastructure Protection, Risk Management
壹、前言
法國國家人口研究所發表報告,指出至2050年世界人口將從目前的71億人上升至97億,而在聯合國公布的報告中亦有同樣的預測,全球人口至2050年將膨脹至96億[2]。聯合國「跨政府氣候變遷小組」(Intergovernmental on Climate Change)於2014年3月31日在日本橫濱召開國際會議,會議中發表專業報告指出:「氣候變遷正嚴重衝擊人類糧食與人類安全」(IPCC Report, 2014),報告內容亦預測,近5至10年間之氣候變遷將引發食物和水的爭奪戰。
氣候變遷連年異常,從2007年開始,糧食問題即困擾著許多國家。而2011年5月間,台灣也舉行了糧食安全會議,當時會議中指出,糧食安全將是各國國家安全層級的問題,若處理不當恐導致嚴重後果,於是訂出糧食安全的政策目標,至2020年糧食自給率需達40%(黃慧娟,2014)。根據統計數據台灣的糧食大多從美國、日本、大陸等進口,尤其隨兩岸貿易頻繁其交易之進口值亦逐年提升(如表1所示),而進口農產品中又以糧食進口比率為高(如表2所示),如穀類、薯類、糖及蜂蜜、子仁及油籽、水產、乳品和油脂類等,進口率都超過40%,前四類(穀類、薯類、糖及蜂蜜、子仁及油籽)更超過高達85%。
表1 台灣農產品主要進口地區前五名
單位:千美金 |
||||||||
排名 |
2012年 |
進口值 |
2011年 |
進口值 |
2014年 |
進口值 |
2015年/6月 |
進口值 |
1 |
美國 |
3,372,832 |
美國 |
3,358,434 |
美國 |
3,799,004 |
美國 |
1,948,748 |
2 |
巴西 |
1,688,557 |
巴西 |
1,394,605 |
巴西 |
1,122,155 |
日本 |
492,840 |
3 |
日本 |
888,791 |
日本 |
915,991 |
日本 |
966,008 |
大陸 |
460,484 |
4 |
澳大 利亞 |
878,279 |
大陸 |
899,793 |
大陸 |
963,992 |
紐西蘭 |
414,385 |
5 |
大陸 |
835,076 |
澳大 利亞 |
812,296 |
澳大 利亞 |
854,570 |
巴西 |
405,827 |
資料來源:整理自農委會農產貿易統計查詢系統
表2 台灣自大陸農產進口量
單位:公噸 |
||||
項目 |
2012年 |
2013年 |
2014年 |
2015年/6月 |
農耕產品 |
1,068,997 |
728,495 |
419,852 |
132,469 |
畜產品 |
108,181 |
77,270 |
43,661 |
13,453 |
水產品 |
270,639 |
188,386 |
112,454 |
34,121 |
林產品 |
831,335 |
621,559 |
389,392 |
124,925 |
資料來源:整理自農委會農產貿易統計查詢系統
全球化的社會中,安全概念有了不同的轉變,每個國家必須面對有別於傳統安全的非傳統安全威脅(Non-traditional Security Threat),其包含跨境界災害(如日本311地震引發核能災害)[3]、國際疫情傳染(如韓國MERS事件)[4]、人蛇集團偷渡問題、跨境犯罪洗錢問題及食品安全事件等等,皆為新興非傳統安全威脅之例子。
食品安全事件在台灣一段期間就會爆發(如表3所示),如2011年「塑化劑污染食品事件」、2013年5月「毒澱粉」食品安全問題、2013年10月「大統黑心油事件」、「頂新集團味全公司製造肉醬、肉酥等加工製品事件」、2014年9月「餿水油、回鍋油、飼料油混充食用油事件」、2014年12月「毒豆乾事件」、2015年4月「英國藍玫瑰花茶殘留殺蟲劑事件」及後續相關台灣茶飲產業之食品安全事件層出不窮,台灣民眾對食品安全產生恐慌,亦嚴重衝擊相關食品供應鏈的輸出,造成經濟大量的損失[5],由於黑心食品與食品安全問題一再發生,如何保障吃的安全,是當前台灣的重大議題。
表3 台灣重大食安事件(整理2010~2015年)
食安事件名稱 |
發生時間 |
事件廠商 |
影響程度 |
大溪豆乾肉毒桿菌中毒事件 |
2010/03 |
桃園大溪帝王食品、四季齋食品 |
肉毒桿菌中毒,數人死亡、多人經急救數月後才康復,衛生局人員前往大溪帝王食品(廖心蘭)稽查,發現工廠與販售點未冷藏食品、製造日期亂標,竟有製造未來的食品,已要求工廠停工與下架產品。 |
塑化劑污染食品事件 |
2011/05 |
康富生技中心股份有限公司、賓漢公司、昱伸公司(香料師) 、金童公 |
消費者至消保會申訴,截至2011年6月15日為止共受理了384件,申訴案件提出一定金額後成立專案,沒有一家有正面回應。2012年12月台中高法判定昱伸香料公司負責人賴俊傑、簡玲媛夫婦以詐欺等罪判定有期徒刑分別為15年、12年、併科罰金15萬、12萬元,而昱伸公司判罰金2千4百萬元,販售塑化劑給昱伸的金童公司負責人則判刑8年,金童公司判罰金1千6百萬元。 |
餿水油、回鍋油、飼料油混充食用油 |
2014/09 |
頂新集團 |
警政署刑事警察局南部打擊犯罪中心破獲屏東主嫌郭烈成等6人經營地下油廠,專門向廢油回收業者順德企業和自助餐廳收購餿水,再自行熬煉成「餿水油」。「強冠企業股份有限公司」購買此黑心油製成「全統香豬油」,再轉售頂新集團用以製造肉醬、肉酥等12款加工製品,因此執法單位要求業者先將相關的產品全面下架。食品藥物管理署後續查證,強冠公司長期引進香港的工業豬油混入餿水油,以33%劣質油混入67%豬油調和出「全統香豬油」,多家知名業者使用強冠公司油品,包含奇美食品、盛香珍、美食達人(85度C)、味王、黑橋牌等,之後法務部調查局接獲檢舉並通報台南地方法院檢察署後,查獲頂新集團旗下正義公司前處長、鑫好公司負責人吳容合,涉嫌將飼料油謊稱食用豬油賣給正義公司,正義公司旗下油品「維力清香油」、「維力香豬油」、「正義香豬油」等油品皆混充飼料油,造成台灣聞油色變的巨大食安風爆。頂新集團前董事長魏應充等人被控以飼料油製成食用油,販賣給下游廠商、食品業者和消費者,獲取四億多元不法所得,遭涉詐欺、違反《食品安全衛生管理法》、偽造文書等罪,其中魏遭起訴求處重刑30年。食安問題造成的經濟損失已達177億,其中63億元是出口卡關損失。 |
手搖飲料店的茶類飲料殘留農藥 |
2015/04 |
英國藍、洲界貿易公司、大統茶莊 |
2015年4月,「英國藍」的玫瑰花茶、伯爵紅茶、錫蘭紅茶、大吉嶺紅茶、烏龍茶、阿薩姆紅茶和翡翠綠茶,全省96家「英國藍」門市停止作業,針對相關茶業產品執行預防性下架,並轉調查單位針對茶葉來源之洲界貿易公司和大統茶莊[進行調查;之後「50嵐」四季春茶,亦被驗出農藥芬普尼超標。「禁賣」3週後商家即能再度開張,但連續出包之因,加盟商早就沒信心,以英國藍為首,據了解全台僅剩約20家願意再繼續合作,因為有「競業條款」,解約的加盟商2年內不能再從事飲料業,許多店家都賤賣機具,一折價忍痛換現。 |
資料來源:台灣食品安全事件列表[6]、相關網頁[7][8]、作者自行整理
農業與食品(Agriculture and Food)幾乎列在各國之關鍵基礎設施防護(Critical Infrastructure Protection, CIP)之項目,例如美國國土安全部,針對農業與食品部份,在2010年公佈了「農業與食品個別部門防護計畫」(Agriculture and Food Sector-Specific Plan);日本厚生勞動省及消費者廳亦公佈相關食品之安全規範,如「食品中農藥殘留管制」、「食品中放射性物質對策」等。而在食品安全供應鏈管制方面,幾乎所有國家皆採用風險管理(Risk Management)的方式來執行農業與食品關鍵基礎設施與供應鏈之防護,風險分析幫助各國政府查明主要的食品安全資產、食品安全供應鏈評估風險、確定各項食品安全戰略和訂定優先防護次序,以減輕對各國所造成之食安風險。本文透過參考美、日、歐盟等先進國家對食品關鍵基礎供應鏈防護及管制之作法,來強化近年來台灣面臨各項食安風暴所導致之社會、經濟的衝擊。
貳、關鍵基礎設施防護概要
一、關鍵基礎設施的定義
關鍵基礎設施(Critical Infrastructure[9], CI)各國有大同小異的定義,一般係指單一公共服務系統、設施或相關聯公共服務系統、設施喪失功能,對於社會、經濟、環境或社群安全會產生嚴重的負面影響。重要性(Criticality)與風險(Risk)經常是用來評估衡量CI的重要方法,許多關鍵基礎設施防護衝擊標準(例如健康安全、國家安全、經濟損失、服務損害及民眾信心喪失)多採用風險分析方法。許多國家之風險分析係以基於影響因素、威脅和安全漏洞等來評估。
本文對CI之定義,主要以美國為例,國際恐怖主義在90年代中期日益增加威脅,因此美國政府重新思索及定義基礎設施-原在80年代時期,側重於基礎設施是否足夠,而至90年代中期政府則日益關注基礎設施保護,這方面的關注進而導致決策者們重新定義「基礎設施」是否在國家安全之範圍內。而關鍵基礎設施防護(Critical Infrastructure Protection,CIP)成為重要議題,Clinton總統於1996年7月15日簽署一項EO13010總統行政命令(Executive Order),並成立關鍵基礎設施保護總統委員會(the President’s Commission on Critical Infrastructure Protection, PCCIP)(Executive Order 13010, 1996: 37347),委員會主席是由Robert Marsh擔任,因此該法案也被稱為馬殊報告(Marsh Report),而其行政命令重新定義「基礎設施」為:
「相互依存的網絡和系統之框架,包括可識別之產業、機構(包括人民和程序)、配銷能力等,對於美國的防衛、經濟安全、政府社會各項功能之全面性順利運作不受到影響,提供產品和服務可靠的流通。」[10]
另一份報告則定義「基礎設施」為:
「一獨立網絡系統,大部份是由私人企業所擁有或人為控制,該系統以合作及協調方式,連續性地生產及配給重要物資及服務。」(The Report of the President’s Commission on Critical Infrastructure Protection, 1997)[11]
另一份文件,美國第一版「國家關鍵基礎設施計劃」(The first version of a National Plan for Critical Infrastructure)中,說明愛國法案(Patriot Act)[12]對關鍵基礎設施定義。
「關鍵基礎設施係指那些實體或非實體之資產,或潛在系統遭受損毀或失效時,會使得國家安全、經濟安全、國民健康或任何形式的安全保護受到重大衝擊。」[13]
二、各國關鍵基礎設施之項目
現代化社會必須依賴各項關鍵基礎設施(CIP),各種重大天災人禍證明關鍵基礎設施本身具有高度的脆弱性,因此如何評估及預先掌握對這些設施的威脅與脆弱度,並採取各項強化或防護之作為,是各國政府重要的工作之一。由於關鍵基礎設施的確保與防護已成為國土安全中重要的一環,各國近年來紛紛積極推動關鍵基礎設施之防護工作。
從其他國家實踐經驗觀察,由於重大天災人禍、恐怖攻擊與網路癱瘓事件的啟示和需求,英國、加拿大、澳洲、紐西蘭、荷蘭、德國等國,以及聯合國和歐洲聯盟(簡稱歐盟)等國際組織,紛紛開始重視並著手建構與推動關鍵基礎設施之防護理念與工作(如表4)。根據各國情條件及安全環境特色,運用風險管理方法、評估相關基礎建設部門所面對之威脅及其本身之脆弱性,再推估災難後果之衝擊與影響,界定各國本身關鍵基礎設施之概念與範圍,擬定政策原則及推動策略,建構組織機制與提升執行能量,檢討與修訂相關法令。
其中有幾個部門項目皆被各國列為重要的關鍵基礎設施項目,如能源(Energy)、資通訊(Information and Telecommunication)、食品與農業(Food and Agriculture)、水(Water)、交通(Transportation)等等,當中食品與農業皆是各國國家安全特別重視的一環(表4中顏色較深之列)。
就美國而言,其關鍵基礎設施項目依年度及就任總統而有所不同,目前是以總統政策命令21[14],重新整併關鍵基礎設施及其負責防護計畫之對應部門,共16項:
表4 各國關鍵基礎設施項目
部門 |
澳洲 |
加拿大 |
荷蘭 |
英國 |
美國 |
瑞士 |
歐盟 |
能源/電力 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
銀行與金融 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
電信與資通訊 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
經濟 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
農業/食品 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
供水系統 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
交通運輸/物流/配送 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
緊急與應變系統 |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
V |
政府/政府服務 |
|
V |
V |
V |
V |
V |
V |
化學與核能 |
|
V |
V |
|
V |
V |
V |
國防軍事工業 |
V |
V |
V |
|
V |
|
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其他部門或活動 |
公共集會、國家象徵物 |
|
法律/司法 |
|
水壩、商業設施、國家紀念碑或象徵物 |
廢棄物處理 |
空間和研究設施 |
資料來源:本研究整理
三、美國關鍵基礎設施防護計畫的風險管理架構
美國於2003年12月頒布國家安全第七號總統命令,強制聯邦政府及地方機構建立關鍵基礎設施防護的國家政策,建立和管理完整的國家關鍵基礎設施的資產、系統、網路及功能資訊資料庫,並由國土安全部、各個產業主管機構、維安夥伴共同承擔實施國家關鍵基礎設施防護計畫(National Infrastructure Protection Plan, NIPP)風險管理架構之責任。
此外國土安全部門必須訂定準則、發展工具和執行系統性分析,援助各個產業主管機關和維安夥伴進行關鍵基礎設施之防護。NIPP的目的是辨識資產、系統、網路及功能,辨識潛在威脅、辨識脆弱性因子、評估脆弱性與衡量風險,以決定防護措施和優先順序,強化參與夥伴間或內部資訊共享機制、資訊防護與恢復,並且要求聯邦機構、州政府和組織、區域政府和組織、地方和部落政府和組織,及各別關鍵基礎設施的擁有者與相關營運團體一同參與。
圖1是美國NIPP的風險管理架構,該架構為一個階段式的執行步驟,採用系統性之方式來解決關鍵基礎設施的風險危害,有利於及時做出適當決策、降低風險,且該表示程序的執行應持續地循環檢視,才能因應風險的變化、完善地做好關鍵基礎設施的安全防護。NIPP的風險管理架構是目前國際間發展最為完善的關鍵基礎設施防護架構,此風險管理架構的程序步驟如下:
圖1 NIPP風險管理架構
美國知名關鍵基礎研究學者Ted G. Lewis(2006)在其所著的「國土安全與關鍵基礎設施防護」一書中,針對美國之關鍵基礎設施防護策略作出以下重要論述(Lewis, T. G., 2006:1-2):[15]
其為最有效率保護的方式,即是了解這些重要的關鍵基礎設施的結點(Hubs),利用關鍵結點分析法來找出重要的關鍵基礎所在位置,例如食品之最上游農業生產地(例如表1,以2014年及2015年為例,最大宗進口地區,如美國、日本、大陸等)、畜牧地、進出口港口、食品加工儲存之集散地(工廠或加工廠),皆為政府主管單位需強化稽查與控管之關鍵重要結點。
是利用80-20%資源分配原理來進行,也就是80%之國家保護資源應放在20%之重要的關鍵基礎設施上面,問題是那些才是重要的20%關鍵基礎設施、要如何排序、其考量的因子與權重又是什麼,這是重要的思考軸度。食品安全衛生單位稽查人力與實驗室設備有限,[16]如何利用80-20%資源分配原理,來進行重點稽查,為一重要原則。
除了認識關鍵基礎設施之重要性之外,也應該了解如何學習私部門之雙重目的思考行為模式。以美國為例,將近有95%以上農業食品資產與設備是掌握在私人公司或集團的手上,而這些私人公司或集團的思考行為模式,則是以創造利潤(Profit-making)為主要導向。因此在進行重要防護策略手段時,應該讓私部門了解其創造利潤的同時,有多少是花在安全的投資(Investments in security)上面,借以強化公司在追求生產力及效率之外,亦須了解投資在內、外部所可能帶來的風險,例如美國與日本如果出現食品安全之問題,所有民事、刑事罰責將讓該家企業恐面臨倒閉。這也是台灣在農業食品安全防護中,如何加重民事、刑事罰責,讓業者自律心增強,黑心業者知難而退,當然如何與公部門合作以達到最佳食安環境,則須加強重視「公、私合作」(public-private partnership)之作為。
政府與民間企業需有非傳統安全威脅之思維,因關鍵基礎設施過於龐大和複雜,有心攻擊者將可隨時隨地地使用任何武器來進行大規模破壞,作為政府及大型設施擁有者於有限的時間及無限預算下有責任保護一切可能性的攻擊發生。假設有無限的資源可以保護所有的設施,則可以不必思考資源及預算的有限性,但事實上是剛好相反,因此唯一的選擇就是想像攻擊者將以不對稱性作為攻擊之可能性。非對稱思維方式思考新的方式來保護龐大而複雜的基礎設施免受攻擊。這意味著我們必須要更聰明地找出致命攻擊的要害可能所在位置,針對國內重要大宗農業食品之製造廠房、倉儲、轉運站等都應加強輔導私人企業主、強化其防護能力、導入實體防護、食品下毒、內部人員破壞及保安人力等之強化。
關鍵基礎設施的防護,主要責任應該是由行政部門最高層級來承擔,而地方政府(Local level)在對抗全球性、全面性大型災害與破壞是無法比擬及抵抗能力,唯有完全集中資源才得以有智慧地分析食安災情與可能進一步之災情情資,依目前所成立之「食品安全辦公室」,統整各主管機關之資源與情資,即是正確與重要的作為,[17]過去認定由地方自治分權來對抗大型災害的作法,實則是無法達成其效益,亦非單一地方政府或地區能力層級足以對抗全球性或全面性大型災害與破壞。幾次台灣食安事件看來,唯有集中有限資源,才能有效達成受損程度降到最低的可能。
參、先進國家食品與農業防護作為
一、美國食品與農業重要性與防護作為
十九世紀中及二十世紀初期,美國資本主義大工業的迅速發展,食品貿易由各州擴展至全國。1906年國會通過了「食品及藥物法」(Food and Drug Acts)和1907年肉類製品監督法(Federal Meat Inspection Act),使美國食品安全監管邁向法制化之道路,亦遏制了食品生產經營領域的違法行為。二十世紀初期,由於「食品及藥物法」和「肉類製品監督法」無明確規範食品標準,導致低劣食品於1920年代開始充斥美國市場,消費者無法藉由食品的標示或者外觀來判斷其成份或者質量。
為了強化法律的權威性與管理層面,美國國會於1938年制定「食品、藥物和化妝品法」(Federal Food, Drug and Cosmetics Act)。該法案對食品安全監管體制作了較大的調整,擴大食品安全監管方面的權力,奠定了美國現代食品安全監管體制的基礎。聯邦藥物管理局依據法律的授權制定了大量的部門規章,進一步加強了食品安全之監管工作。此後與食品安全有關的法律都以該法所確立的基本框架為前提,或者對該法的部分條款進行修正,或者對某種食品的管理作出特別規定,以因應食品安全領域不斷出現的新問題[18]。
2010年國土安全部(Department of Homeland Security)公佈「食品農業個別部門防護計畫」(Food and Agriculture Sector-Specific Plan)中,從其中食品農業產業活動與占全部美國產業經濟之份量,可以看出食品與農業對美國的重要性(Department of Homeland Security, 2010):
2009年美國產業年度報告書中,食品與農業部門整理13項未經排序關鍵風險減損作業,為了完整涵蓋錯縱複雜的食品與農業部門,風險減損作業(risk mitigation activities, RMAs)為一系列的程序而非單獨的計畫。在運用上,工作小組成員(Foodand Agriculture SSP Development Working Group members)用以下判斷基準作為排序食品與農業防護重要性之依據:
以下為防護工作小組成員嘗試在所認知的風險順序下,闡述前述13項風險減損作業原則:
判定防護計畫與韌力策略(Resiliency Strategy)所需防護計畫之相對應需求,乃基於以下資訊來源:
美國各單位層級之防護及查核任務有所不同,大致如下所述:
另外,美國也非常重視海外進口食品之安全管制,主要法源就是「美國食品安全強化法」(Food Safety Modernization Act, FSMA),其主要作為與措施包含對於食品危害的預防管理的強化、應對危害發生場合之強化、進口食品安全政策強化、及FDA體制之強化。其具體作為如下:
對於進口食品之安全確保,對進口事業者之義務性質擴大、海外設施檢查之強化等作為。其內容包含有義務性地確認進口事業者是否違反海外食品供應事業者之預防管理實施及法令、要求進口證明書、針對海外設施檢查被否決之廠商者,則停止其進口。
全體進口業者,其進口食品根據海外食品供應業者規定之預防管理生產。如無違反美國法令之情況經確認後,予以實施海外食品供應者驗證計畫(Foreign Supplier Verification Program , FSVP)。
關於食品進口條件與美國法律要求事項一致者,即可根據第三者機關要求證明,向完成證明實行的第三者監察機關,備齊所需之認定之文件與程序。
為了使海外登錄設施的檢查更加容易,FDA與外國政府一起設定同一標準,並調整設定一致檢查目標,同時提高了檢查頻率。此外外國政府以及海外設施一旦拒絕美國檢查之情況發生時,一概不可進口該食品。
對於進口之食品無法達到與美國同等程度之安全情況時,予以要求改善,對於確保該食品應達到美國同程度安全之確立手續,必須由FDA來實行。
二、歐盟等國重要政策與防護作為
歐洲自從爆發瘋牛病及戴奧辛污染事件後,歐盟近幾年來陸續制定或修正之食品及飼料衛生法規。在2000年歐盟通過「食品安全白皮書」(White Paper on Food Safety)[19],建立歐盟整體食品安全管理機制,亦於2002年通過一般食品法(178/2002號法規、於2006年1月1日生效並同時成立歐洲食品安全局(European Food Sfety Authority, EFSF),俾期協調各會員國執行與食品安全有關之法規,如食品之可追溯性、防止有害食品(含有害物質)進入市場、食品供應鏈業者(含進出口商)之義務(包括配合實施歐盟食品及飼料快速預警系統)、標示規範、不符合食品安全標準時須自市場撤回之規定等。歐盟食品法規雖具複雜性,但因該法規係考量食品衛生、公眾健康及環境保護等因素做架構性、系統性、整體層面規劃,而非依據各產品別制定之,故如欲瞭解個別產品之相關法規,則須分就食品污染物、農藥殘留、動物用藥殘留、飼料衛生、食品添加劑、飼料添加劑及標示規範等各層面考量。
而歐盟亦建立「食品及飼料快速預警系統(Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF)」,加強食物鏈之可追溯性。因此相關輸歐產品標示必須以歐盟各會員國所使用之語言標示,如各國食品商擬銷售至個別歐盟會員國亦須注意該規定(駐歐盟兼駐比利時代表處經濟組,2006)。歐盟組織「食品安全白皮書」以風險分析及管控之食品安全防護,其原則(Principles)為「風險評估」、「風險管理」及「風險溝通」:
詳細內容說明如下:
歐盟從風險分析、事前管控、大眾社會憂慮、保護消防者及生產者等基本出發點考量,預防原則的概念越來越多地被運用歐洲食品安全政策的相關領域,並對區域貿易和國際經濟產生了一定的影響。實際上,以保護食品安全為理由,藉由限制國際貿易中產品的進口,已經成為歐盟和其成員國採取多種貿易限制之主要形式,而歐盟也非常注重消費者與廠商的保護,例如「高安全考量+高公眾考量」(high safety concern + high public concern)的食安事件,必需進入緊急處理程序,而「高安全考量+低公眾考量」(high safety concern + low public concern)之非急迫性事件,必需要在食安科學證據完全確認後,才可以向新聞媒體公佈,以免讓無辜廠商受到不必要的商業損失。經常發現,媒體超前政府去釋放一些錯誤食安訊息,造成民眾恐慌,歐盟有全套整全的作法,值得學習。[20]
三、日本重要政策與防護作為
2001年日本確認首例牛海綿狀腦病(狂牛症)後,日本政府雖就食品安全管理進行檢討,但於2002年又相繼爆發黑心牛肉與黑心雞肉事件,且食品標示不當、進口蔬菜殘留農藥、擅用未核可之食品添加物等問題頻傳,日本國民對飲食安全產生疑慮、信任感大幅降低。為維護國民生命與健康,日本於2003年制定「食品安全基本法」,俾強化食品安全管理對策,以科學方式推動確保飲食安全之相關措施。2011年3月東京電力福島第一核電廠發生事故後,日本面臨輻射災害的痛苦,連同食品部份也受日本當地居民質疑、出口的食品亦受到管制。前述為了防止含有高濃度放射性物質的食品流通於市面,厚生勞動省於同月17日將原子力安全委員會制定的「核能災害發生時的食物攝取限制相關指標」當作食品衛生法上的暫定管制值,以確保緊急情況下之食品安全。
有關農藥的殘留基準值部份,厚生勞動省之行動方針如下:
針對食品中殘留的農藥、飼料添加物及動物用醫藥品(以下稱為「農藥等」),已設定殘留基準並嚴禁販售超標殘留的食品。基於2003年食品衛生法的修正,設定所有農藥的殘留基準值(包含統一標準),一旦食品中殘留物質超標則嚴禁該食品的販售(如圖2所示),換言之,即導入(食品添加物)正面列表制度(2006年5月29日施行)。正面列表制度導入後,未登記農藥(未設定殘留基準)超出統一標準且證明食品中殘留化學物質,就算過去未被管制,現今也成為管制的對象。其行動內容與方針如下:
圖2 日本厚生勞動省農藥殘留基準值設定
設定食品放射性物質的基準值、實施檢查,一旦超出基準值則採取出貨限制等措施。2012年4月起已制定食品中發現放射性物質的基準值。為了避免超出基準值的食品流通於市面,地方政府應根據中央的方針實施檢查、彙整檢查結果並公布於厚生勞動省網頁「食品中放射性物質的應變」。一旦判定超標食品已拓展至各地區,應針對地區及項目實施出貨限制並防止流通,而各地應於出貨前實施檢查,以防止超標食品流通於市面上,如圖3所示。
圖3 日本厚生勞動省食品放射性物質對策
實際上,日本一整年承受來自食品中放射性銫的輻射劑量比整年上限劑值(現行基準值的設定依據)1毫西弗/年還低。其行動內容與方針如下:
東京電力福島第一核電廠事故後,已設定食品中放射性物質的暫定管制值。之後,基於長期觀點設定新基準值並於2012年4月1日實施。
彙整地方政府的檢查結果並公布在厚生勞動省網頁。
中央(原子力災害對策本部)將食品的出貨限制、攝取限制公布在厚生勞動省網頁。
隨時更新厚生勞動省網頁「食品中放射性物質的應變」[22]。
2011年3月東京電力福島第一核電廠發生事故後,為了防止含有高濃度放射性物質的食品流通於市面,厚生勞動省於同月17日將原子力安全委員會制定的「核能災害發生時的食物攝取限制相關指標」當作食品衛生法上的暫定管制值,以確保緊急情況下的食品安全。因事發緊急,該暫定管制值並非經過正常程序制定而成,之後食品安全委員會開始執行食品健康影響評估,經由厚生勞動省、文部科學省及消費者廳的審議與協議後,依食品衛生法重新制定放射性物質的基準值並於2012年4月1日起開始實施,如圖4、圖5所示。
符合暫定管制值的食品,原則上不會影響健康,但為了更進一步確保食品的安全,依據國際輻射防護委員會的緊急情況基準,將該放射性銫整年的劑量上限值從5mSv減低至1mSv。而嬰幼兒在少量的飲食下控制在0.9mSv,男高中生在大量的飲食下也須控制在0.9mSv以下,因此必須減低食品每1公斤的限值。針對以提供未滿1歲嬰幼兒食用而販售的「嬰幼兒食品」及孩童經常攝取的「牛乳」,食品安全委員會在執行食品健康影響評估時,因考量「嬰幼兒與孩童」情況,再加上流通於市面上的上述食品多為國內生產,因此決定將標準值定為50 Bq,較一般食品嚴謹。
圖4 日本厚生勞動省一般食品放射性物質基準值
圖5 嬰幼兒一般食品放射性物質控制基準
水產生物無法區別放射性銫或鉀等其他礦物質,直接經由環境水(海水或淡水)或誘餌進入體內並慢慢排出體外。海水魚擁有排放體內鹽份的能力,海水中的放射性銫濃度一旦減低,魚體內的放射性銫濃度也隨著降低。另一方面,淡水魚擁有保存體內鹽份的能力,因此將放射性銫排出體外的時間會比海水魚長(如圖6所示)。從魚種來看,針對廣闊大海中迴遊的鰹魚與金槍魚類、鮭魚類、秋刀魚類,目前尚未發現超出基準值的魚類。
東京電力福島第一核電廠事故後,針對檢測出含有高濃度放射性物質的銀魚(沙丁魚類的幼魚)、小女子魚(沙鰻的幼魚)等棲息於表層的魚類,除了2013年2月在福島縣海岸採集的鱵科1檢體超標之外,2011年秋季以後尚未發現超標的魚類。另一方面,部份的比目魚或太平洋鱈魚類等棲息於海底附近的魚種,仍然有若干魚種超出基準值,但其比率正逐漸減少。棲息於海底附近的魚類,有超標魚種與未超標魚種,例如曾經在福島縣外發現超標的太平洋鱈魚,但未曾在福島縣外發現超標的阿拉斯加青鱈。一般認為放射性物質濃度不同的原因與魚類飲食習性、棲息環境有關。無脊椎動物擁有讓鹽份自由地在海水與體內來來去去的能力,因此海水中的放射性銫濃度一旦減低,其體內的放射性銫濃度也會降低。貝類、魷魚與章魚類、蝦與蟹類等無脊椎動物、海帶或海苔等海藻類目前也尚未發現濃度超出基準值(如圖7所示)。
圖6 水產魚類放射性物質控制基準-1
圖7 水產魚類放射性物質控制基準-2
肆、結論與建議
一、台灣現存食品安全問題與反省思維
之前「食品安全辦公室」未成立前,農業原產地、漁業產銷、各項進口食品、食品加工等皆分屬不同部會與主管機管分層管理,造成事權與無效管控、顯現各類分流與管理出現嚴重灰色地帶。例如農產品在未上市(零售階段)之前,其食品安全的監理單位是由農委會負責,而其下屬部會又執行各項不同相關之農產品安全管理措施,如農糧署管糧食管理、肥料管理等安全管理,另農糧署又管農藥管理及農藥毒物試驗與農藥殘留之檢驗等安全管理;漁業署則訂定漁業法,負責水產養殖之安全管理事由;畜牧處訂定畜牧法,以確保畜禽類在養殖期間之安全管理;動植物防疫檢疫局負責全國動植物防疫檢疫,並根據畜牧法訂定屠宰衛生檢查之相關法規。而在進口部份又分屬經濟部國貿局,食品加工與銷售、回收又分屬衛生福利部及環保署等,多頭馬車之狀況造成常不知其問題點及應由那一單位來負責之矛盾狀況,前述之現象造成台灣在食品安全上無法有效查緝不良廠商的問題。
台灣過多複雜農產品認證、標章制度及作業規範(諸如:CAS、GAP、TAP、TGAP、OTAP、UTAP、GlobalGAP),連學者、專家及業者都不易分辨,更何況是消費者?因此制度的簡化與釐清有其必要性。再者各項認證及標章制度其公信力日益遭受質疑,源自許多食品大廠本身為各認證及標章制度協會之理事及監督,往往有球員兼裁判之嫌,而形成公信力不足之狀況發生。
以劣質豬油事件為例,過去於進出口油品時,僅有食用油受食安法規定,必須接受食品藥物管理署報關查驗;進口飼料用油卻不受農委會列管以及追蹤。直到劣質豬油事件發生十天後,農委會召開專家會議才決議,未來進口飼料用油必須和進口飼料一樣列管。可見在各項進口原料魚目混珠的情形相當嚴重,亦是造成食安問題層出不窮。
台灣食安風暴可以發現,長期以來生產者與消費者始終處於資訊不對稱的情況,當消費者認為買有品牌的大廠即是品質保證,但卻不知塑化劑、毒澱粉、銅葉綠素、飼料油、黑心油等一一進入了食物鏈。而廠商如此膽大妄為,正是在追求自利時無視於外部傷害所致。大賺黑心錢之際,人們因此賠上健康,這種瘋狂的自利行為簡直匪夷所思,商人企業道德淪喪,引起人神共怒。
以2012年塑化劑風暴為例,其中將含毒濃縮果汁的主要批發商「金果王」,法院僅輕判一年二個月。又以大統公司食安為例,法院依食安法,對大統公司(法人)處以刑罰對象,判處其三千八百萬元罰金;卻無法依刑法沒收大統公司銷售混油的近二十億元得款,理由乃是「法人不是犯罪行為人」。由於刑罰優先及一事不二罰之原則,衛生單位先前裁處的十八.五億元罰鍰也被撤銷。大統公司糟蹋全民健康,犯法輸了官司卻能保有黑心賺來的不法利得,足為之後頂新集團訴訟之參考最佳範例。台灣黑心廠商無恐政府作為,刑罰過低,毫無抑制效果。
二、食品安全問題建議作為
短期作為:
從歐、美、日等先進國家之學習,食安問題,應全面導入「風險管理」之思維,從事後之被動應變危機處理,改成事前、事中之風險控管、風險評估、風險溝通。依關鍵基礎防護策略,了解重要關鍵基礎設施結點(Hubs),利用關鍵結點分析法來找出重要的關鍵基礎所在位置,例如食品之最上游農業生產地(如美國、日本、大陸等大宗食品進口地區)、畜牧地、進出口港口、食品加工儲存之集散地(工廠或加工廠),皆為政府主管單位需強化稽查與控管之關鍵重要結點,亦與各地區施實境外駐點稽查機關與人員,如兩岸四地互設食安查核機構與人員,並不定期與原產地、重要結點(港口、加工儲存場等)實施重點抽樣稽查。大陸於2011年初在新「食安法」第九條開始確立食安管理將採事前的風險管理,[23],台灣在「食品衛生管理法修正草案」在2013年通過,亦增訂「食品安全風險管理」專章,皆是效法先進國家的作法。
歐洲比利時在1999年時爆發「戴奧辛食品汙染」事件,該國政府把食安管理改為事權統的獨立管理機構「比利時聯邦政府食品與食物鏈安全管理中心」(Belgian Federal Agency for the Safety of the Food Chain, FASFC),整合從產地到餐桌的所有風險控管,「戴奧辛食品汙染」事件嚴重衝擊當時蛋、乳製品的銷售市場,而當時比利時有六個主管食品安全的單位;2000年後,FASFC將各部會整合,成為單一負責農產品用藥、食品安全管理、稽查等的政府部會。[24]建議我等應學習歐盟及比列時等國,推動「從農場到餐桌」之食品安全衛生管理觀點,從源頭一直至消費者餐桌上,基於保護消費者安全及食品製造廠商,以全面性與系統性的掌控,因應各地區(如東南亞)有害物品流入市場時,亦可依理念,作推前風險管控與預測,統籌規劃。亦儘摙建立食品衛生管理單一組織架構,成立如歐盟「歐洲食品安全局」(the European Food Safety Authority;EFSA)權責明確之機構,完全獨立處理食安問題,統一事權機關及組織。[25]目前台灣於2014年「食品安全辦公室」成立,開始整合各級機關,依關鍵基礎防護原則及歐盟上、中、下游「From Farm to Table」的治理原則,從原產地(農業環保)、食品輸入輸出(重要結點管理)、食品加工製程(製程污染嚴控抽樣)及消費者保護(標示不法、食安中毒事件)等作為,強化食品安全衛生管理組織及食安稽查人力。[26]
如先進國家,皆以將「食品」(Food)及「食品供應鏈」列入關鍵基礎重要防護項目之一,投入重要檢核資源,作關鍵要點(Hubs)之控管(如生產地、港口、大宗生產廠、通路等)。應效法先進國家,以關鍵基礎防護策略之作為,進行食品安全之管控,集中有限政府資源,了解公、私合作原理,統籌公私機關治理,以強化食安管理。
中、長期作為:
建立源頭管理及有效追蹤之食品查驗制度,讓所有食品可追溯性(Traceability)、防止有害食品進入市場、食品業者之義務及對進出口商之要求,作為建立食物供應鏈之可追溯性系統。強化「食品及其相關產品追溯追蹤系統管理辦法」,[27]輔導廠商導入電子追踨設備(如二維QR Code),目前由食藥署導入「食品追溯」(food traceability)管理作為,即將食品與相關資訊在生產、加工、流通、銷售的每一階段中,都可以向上游或下游追溯(trace or trace back) 與追蹤(track or trace forward) 查詢。將「可追蹤」與「可回溯」之概念,建構於食品衛生安全體系中成為一種管理制度,即所謂「加工食品追溯」,為了能讓這樣的制度能符合資訊追溯的即時需求,重點透過電子技術使資訊透明且能即時呈現。目前台灣許多消費者希望得知食物「從餐桌到產地」的過程,加上政府強力推「食品雲」(導入跨部會資訊分享技術),鼓勵業者建立追蹤追溯制度,不少業者採用最新的QR code技術,把產品資訊公開在網路上,利用手機掃瞄便能一覽無遺食品製程,以管理食品之製程與流向,目前尚起步階段,將來所有食品建構「加工食品追溯」系統,就可讓資訊更加透明,食安管理更加容易,不肖廠商不易魚目混珠而無法存活,讓優質廠商及安心食品流可通於消費者。
應與國際檢驗標準規範同步,長期食品衛生相關權責單位似未能與國際同軌,無法制定符合國際衛生標準之規範,亦喪失國際競爭力,建議儘速輔導廠商自主管理,及走入國際化認證(如ISO22000, FSS22000等認證),以維持國際競爭力。
針對食安問題不法所得廠商,進行追討不法利益(沒收不法所得)以及重罰使其不敢再犯,達到遏止的效果。並利用沒收金額設置食安專款,專門處理代位求償和設立食安基金。前者主要是使受害消費者能透過基金得到應有的求償;後者是因應政府食安預算低,可變通用食安不法獲利收回的錢投入食品檢驗上,使食安問題不再惡性循環發展。針對履次犯行者,加重其刑罰與刑度,完全列管其相關組織名單並不得從事任何食品產業之營運。
註釋及參考文獻
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[1]中央警察大學 行政警察學系暨警察政策研究所、消防學系暨消防科學研究所 副教授/美國布魯金斯研究學院(智庫) (The Brookings Institute) 訪問學者
[2]http://www.bbc.com/zhongwen/trad/mobile/world/2013/10/131002_population_ined_study.shtml
[3]2011年3月11日,日本東北地區外海發生規模9.0大地震,隨即引發大海嘯,除造成沿海地區重大傷亡之外,各項能源設施受到嚴重損害,福島核能電廠氫爆並造成嚴重輻射污染危機。日本仰賴核能程度相當高,這次311核能電廠爆炸事件,造成東京分區輪流限電,嚴重打擊日本產業與經濟,也影響其他與日本有產業供應鏈的相關國家。
[4]世界衛生組織(WHO)於2012年9月公布全球第一例中東呼吸症候群冠狀病毒感染症病(Middle East Respiratory Syndrome coronavirus),韓國至2015年7月5日累積病例數為186例,33例死亡。http://www.cdc.gov.tw/professional/epidemicinfo.aspx?treeid=73DCE9AAB0D28B06&nowtreeid=06083110689277C8&tid=97D2203CD35A1C2F&showtype=
[5]據經濟部估計,2015年食安問題,讓台灣食品業的整體營業額減少177億元台幣。其中影響外銷金額約63.8億元,約占出口總值的7.5%,顯然負面影響相當嚴重。http://www.npf.org.tw/post/1/14398
[6]https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8F%B0%E7%81%A3%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E4%BA%8B%E4%BB%B6%E5%88%97%E8%A1%A8
[8]http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20141028/36173097/
[9]「關鍵基礎設施(Critical Infrastructure)」或「重要基礎設施」,從美國國家安全部(DHS)的定義上看來,Infrastructure一詞,並非僅僅只是一些實體的建築物或土木構造物而已,而是指所有支撐維繫一個國家或都市區域賴以生存和發展的重要體系(frameworks and systems)或供應鏈網絡(supply-chain networks),因此,如政府體系、銀行金融體系、食品供應鏈系統等,皆被視為重要基礎設施系統。
[10]原文:The framework of interdependent networks and systems comprising identifiable industries, institutions (including people and procedures), and distribution capabilities that provide a reliable flow of products and services essential to the defense and economic security of the United States, the smooth functioning of government at all levels, and society as a whole.
[11]原文:a network of independent, mostly privately-owned, man-made systems that function collaboratively and synergistically to produce and distribute a continuous flow of essential goods and services.
[12]USA Patriot Act of 2001, Sec. 1016 (e), 美國愛國者法案(USA PATRIOT Act)是2001年10月26日由美國總統喬治·布希簽署頒佈的國會法案(Act of Congress)。正式的名稱為「Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001」,中文意義為「使用適當之手段來阻止或避免恐怖主義以團結並強化美國的法律」。
[13]原文:Those systems and assets, whether physical or virtual, so vital to the United States that the incapacity or destruction of such systems and assets would have a debilitating impact on security, national economic security, national public health or safety, or any combination of those matters.
[14]http://fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-21.pdf
[15]Ted G. Lewis學者根據美國2003年國家策略(National Strategy)五大策略原則(strategic principles)提出9大要點,本文僅針對與食品安全相關部份,進行重要論述整理。
[16]食安查驗人力嚴重不足亟需擴充http://news.e2.com.tw/utf-8/sp2014/158059.htm,內容摘要:根據食藥署統計,目前食品稽查人力,一共是五百七十六人,平均每人要為近四萬名民眾的食品安全把關,與美國二點三萬人、英國兩萬人相比,明顯的不足。另,稽查人員僅一成五是食品專業,其他多是護理、醫管等背景,加上流動率高、經驗不足,不容易發現食安問題所在。
[17]「食品安全辦公室」成立於2014年10月22日,以協調督導各主管機關,推動食品安全相關業務,及強化食品安全治理體系。
[18]http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=23
[19]White Paper on Food Safety:http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/com/1999/com1999_0719en01.pdf
[20]從歐盟食品安全政策中的風險預防看塑化劑風暴http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/www/Epaper/wtoepaper/article265.htm
[22]http://www.mhlw.go.jp/shinsai_jouhou/shokuhin.html
[23]http://www.foodlaw.cn/lawhtml/fljd_29_1438.shtml
[24]http://www.newsmarket.com.tw/blog/71964/
[25]http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa
[26]http://www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/3120/3169/bcb26f6e-e037-4ec8-a669-d927e4e8c17a.pdf
[27]http://tfts.firdi.org.tw/tfts/Default.aspx